Le présent numéro des études et documents du Centre juridique franco-alllemand (EDCJFA) était consacré à la publication d’une traduction  de la “Verwaltungsverfahrensgesetz” du 25 mai 1976.

Cette édition bilingue est ici proposée au format PDF texte.

Introduction

La loi du 25 mai 1976 définit la procédure administrative comme l’activité des autorités administratives produisant des effets à l’extérieur de l’administration et tendant à l’examen des conditions préalables, à la préparation, à l’édiction et à la cessation des effets d’un acte administratif ou à la conclusion d’un contrat de droit public, y compris l’édiction de l’acte ou la conclusion du contrat.
Jusqu’en 1976, la procédure applicable en Allemagne aux actes administratifs et aux contrats de droit public était réglée par la coutume, la jurisprudence, notamment de la Cour fédérale administrative, ou par des dispositions législatives fragmentaires, concernant des domaines spécifiques : droit de la construction, police des eaux, des voies de circulation terrestre, de la navigation aérienne, etc…
Les travaux du 43ème congrès des juristes allemands (Munich, 1960) donnèrent le branle à une réforme décisive, en préconisant de codifier, simplifier et rationaliser l’ensemble de la procédure administrative non contentieuse, tout en fixant explicitement les droits de participation de l’administré. Du fait des compétences législatives respectives de la Fédération et des Länder, chacun pour leur administration, la technique adoptée fut celle d’un projet-type de législations parallèles. La loi du 25 mai 1976 est une loi fédérale qui ne concerne que l’exécution sous un régime de droit public des lois fédérales par les autorités fédérales ou – sous les réserves explicitées au § 1, alinéa 3 de la loi – par les autorités des Länder. Dans chacun des seize Länder, des lois du Land reproduisent tantôt littéralement, tantôt avec une plus grande autonomie, les dispositions de la loi fédérale.
Nonobstant l’ambition initiale, la loi de 1976 n’est pas applicable à l’ensemble des procédures administratives. Certaines administrations et certains domaines sont exclus, dont on trouvera la liste au § 2. Dans les autres domaines, la loi de 1976 ne s’applique qu’à titre subsidiaire, en l’absence de dispositions spécifiques. Par ailleurs, la loi ne s’applique ni aux opérations internes à l’administration, ni aux procédures relatives à l’édiction de textes réglementaires.
Le domaine d’élection de la loi est constitué par les actes administratifs et les contrats de droit public.
L’acte administratif est défini au § 35. Il ne pose jamais une règle générale et abstraite, mais concerne toujours un cas d’espèce, c’est-à-dire une personne ou un cercle de personnes déterminé ou déterminable, ou une situation ou un bien particulier; c’est pourquoi, on doit inviter le lecteur formé au droit français de toujours adjoindre mentalement ou explicitement le qualificatif “unilatéral non-réglementaire” à l’expression allemande “Verwaltungsakt”.
Le contrat de droit public est un contrat qui fonde, modifie ou supprime un rapport de droit dans le domaine du droit public (cf. § 54). En première approximation, on peut souvent rendre la notion par “contrat administratif”, même si la traduction littérale “contrat de droit public”, ici retenue, a le mérite de suggérer qu’elle ne recoupe pas exactement l’expression familière aux juristes de droit français, comme le confirment les différences de typologie, par exemple dès les §§ 55 et 56.

On attirera également l’attention du lecteur sur la large absence de formalisme de cette procédure administrative non contentieuse, les formes imposées étant finalement assez restreintes (par exemple l’exigence d’un écrit pour les contrats de droit public: § 57). La loi prévoit toutefois que l’activité administrative puisse parfois être soumise à une procédure formalisée, aux règles plus contraignantes (§ 63 et s.). Un autre type de procédure spécifique est imposé pour l’approbation d’un plan, une procédure qui permet de concentrer en une décision d’approbation unique l’ensemble des actes normalement nécessaires pour une opération complexe (cf. § 75), un peu à la manière de la déclaration d’utilité publique du droit français.
Malgré les limites du texte, la loi du 25 mai 1976 constitue donc bien un véritable code de la procédure administrative non contentieuse. L’absence d’un tel code en droit français conduit à s’interroger sur les avantages et les inconvénients d’une telle codification, au-delà de l’utilité évidente du rassemblement dans un texte unique de dispositions à caractère général (première et deuxième partie: §§ 1-34 ; sixième, septième et huitième partie: §§ 79-103) et des dispositions particulières aux actes et procédures évoquées plus haut.
Une étude comparative du droit français et du droit allemand réalisée par M. E. Eisenberg dans une thèse soutenue en 1995 à la Faculté de Droit de Strasbourg (Université Robert Schuman), et centrée sur l’audition des administrés et l’exigence de motivation des décisions administratives individuelles fait ressortir combien les deux notions d’Etat de droit (au sens allemand de l’expression) et de droit public subjectif ont permis au droit allemand de développer des garanties procédurales au profit de l’intéressé en face de l’administration. Le “retard” du droit français ne tiendrait donc pas seulement à l’absence de codification de la procédure administrative non contentieuse, mais à sa propension à considérer l’action administrative sous l’angle de la légalité objective et l’administré comme l’objet de cette action plus que comme un citoyen partenaire. Le revers de la médaille est que les violations des obligations d’audition et de motivation emportent plus facilement annulation en France (violation objective d’une règle de forme), tandis que la pratique administrative allemande se satisfera plus aisément d’une régularisation ultérieure puisque l’essentiel n’est pas la forme, mais le respect au fond des droits subjectifs de l’individu. Quel système est finalement préférable ? Le formalisme français, à l’efficacité garantie, ne présente-t-il pas des effets pervers en ce sens que le juge administratif se retrouve contraint à un stade tardif d’annuler pour vice de forme des actes guère contestables sur le fond et qui seront donc finalement repris par l’administration ? Il est permis à la réflexion de préférer le système allemand, mais encore faut-il disposer d’une information fiable sur les textes applicables dans l’autre pays. Tel est l’objet de cette série des publications bilingues des sources du droit allemand et du droit français, en général, et de cette traduction de la loi allemande sur la procédure administrative, en particulier.
On nous permettra d’ajouter quelques mots sur le travail de traduction. Même si les impératifs d’édition font que les deux textes sont publiés à une année d’intervalle, la réalisation de la présente traduction est contemporaine de celle de la loi sur la juridiction administrative. Elle repose donc sur un corpus commun de conventions de traduction. Ici encore, la responsabilité essentielle du travail de traduction et de coordination incombe à Mme Anne Cathaly-Stelkens, aux côtés des autres collaborateurs de la chaire de droit public français de l’Université de la Sarre. Comme à l’accoutumé, la réalisation technique de la présente brochure est l’œuvre de Mme Mauricette Arweiler.

 

Christian Autexier; Anne Cathaly-Stelkens