von Audrey Eugénie Schlegel, LL.M. wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Französisches Öffentliches Recht (LFOER) der Universität des Saarlandes
vielen Dank an Antoine de Chanterac für seine Kommentare und Anregungen
Die Ämterhäufung, eine französische Besonderheit?
Im Vergleich zu den sonstigen großen europäischen Demokratien, zeichnet sich die Demokratie à la francaise durch eine besonders hohe Anzahl an Ämterhäufungskonstellationen aus. Seit 1958, Geburtsdatum der fünften Republik, haben mehr als 70% der Parlamentsmitglieder ihr Amt mit mindestens einem weiteren Wahlmandat auf lokaler Ebene kombiniert[1]. In Deutschland sind es nur 10%[2], und selbst in Italien[3], wo das Phänomen auch als weit verbreitet gilt[4], nur 16%.
Unter Ämterhäufung ist allerdings nicht nur die Vereinigung eines Parlaments- mit einem lokalen Mandat zu verstehen, sondern jede Bekleidung von mindestens zwei öffentlichen Ämtern durch die eine und selbe Person. Der Begriff „öffentliche Ämter“ soll politische Ämter (diese haben den Kern der französischen Reformdebatte gebildet[5]) sowie sonstige Ämter innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts umfassen. Solche Ämter erfordern nämlich genauso viel Zeit, Energie und Engagement seitens des jeweiligen Mandatsträgers wie ein politisches Amt[6], und bilden darüber hinaus die Grundlage zahlreicher potenzieller oder tatsächlicher Interessenkonflikte[7].
Diese französische Besonderheit soll nicht nur die fünfte Republik, sondern die gesamte institutionelle Geschichte Frankreichs geprägt haben[8]. Sie sei sogar bereits ab der Julimonarchie vom institutionellen Geflecht Frankreichs bedingt worden[9]. Die Unentgeltlichkeit[10] lokaler Mandate soll auch diesen Umstand gefördert haben[11], ebenso wie der Zentralisierungsprozess Frankreichs[12]. Lange Zeit wurde die Ämteranhäufung Gegenstand einer weitgehenden Akzeptanz sowohl seitens der Bevölkerung[13] als auch des Gesetzgebers[14]. Warum sollte dann plötzlich diese langjährige Praxis, die angeblich aus einem Sachzwang entstanden sei, reformiert werden?
Zwei Reformversuche wurden bereits unternommen, welche diese Praxis nur zum Teil einschränkten[15]. Denn in den letzten Jahren haben sich manche Stimmen sowohl in der Literatur[16] als auch in den Medien[17] sehr kritisch zur Ämterhäufung geäußert. Starke Argumente sprechen nämlich gegen die Ämterhäufung: die kumulierten Mandate sind mit schweren Aufgaben verbunden, welche die volle Aufmerksamkeit eines Mandatsträgers erfordern[18], das Verbot solcher Anhäufungen sollte zu einer Effizienzsteigerung der Demokratie führen[19]. U.a. soll dadurch vermieden werden, dass die Parlamentssitze gewisser Mandatsträger leer bleiben[20]. In der Tat haben die meisten großen Helden der französischen republikanischen Geschichte jeweils nur ein Amt bekleidet[21]. Ferner sollen vor allem lokale Formen der Demokratie damit gefördert werden[22]. Das Verbot der Ämterhäufung sollte auch die Erneuerung des politischen Personals beschleunigen[23]. Letztendlich wird auch damit eine Feminisierung politischer Ämter angestrebt[24]. Die gesetzliche Duldung[25] wenn nicht gar Förderung[26] dieser Praxis sei deswegen nur dadurch zu erklären, dass der Gesetzgeber hier in eigener Sache zu entscheiden hatte, und die Parlamentarier diese für sie extrem günstige Situation verteidigt hätten[27].
Die Argumentation der Verfechter der Ämterhäufung ist aber auch berücksichtigungswert. Die Bekleidung eines lokalen Mandats sollte das Verantwortungsbewusstsein der Amtsträger steigern, auch wenn sie auf nationaler Ebene tätig werden, wodurch seine politische Legitimität gefestigt wird[28]. Ein Parlamentsmitglied bleibt sich ferner aufgrund seines lokalen Mandats der Schwierigkeiten und Besonderheiten der Bevölkerung bewusst[29]. Letztendlich soll die Ämterhäufung eine Gegenmacht zu einem stark zentralisierten Staat darstellen[30].
Die Ämterhäufung in Frankreich nimmt oft die Form der kumulierten Bekleidung eines Parlamentsmandats zusammen mit einem Lokalmandat an. Die mit dem Letzteren verbundenen Aufgaben nahmen im Laufe der Zeit stetig zu[31], so dass ein endgültiger „Bruch mit der Praxis der Ämterhäufung“[32] als erforderlich erschien, um die Effizienz der republikanischen Institutionen zu gewährleisten und das Vertrauen der Bürger in ihre Vertreter zu stärken[33].
Aus dem Organgesetz n° 2014-125 des 14.02.2014 sowie dem Gesetz n° 2014-126 des 14.02.2014 geht ein umfassendes Ämterhäufungsverbot hervor. Beide Gesetze sollen allerdings erst am 31.03.2017 zur Anwendung kommen. Zunächst soll die Bekleidung eines Parlamentsmandats (darunter wird sowohl das französische Parlament als auch das Europaparlament verstanden) zusammen mit einem lokalen Mandat ausgeschlossen werden (A). Beide Gesetze verbieten ferner die Kumulierung eines Parlamentsmandats mit jeglichen Ämtern innerhalb einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder mit öffentlichen Aufgaben (B). Bei der gesetzlichen Lösung eventueller „Mandatskonflikte“ bildet angeblich die Förderung der Demokratie ein Hauptanliegen (C).
A. Unvereinbarkeit mit Wahlmandaten
Das Organgesetz des 14.02.2014 betrifft die Mitglieder des nationalen Parlaments, während das einfache Gesetz des 14.02.2014 die Situation der Mitglieder des Europaparlaments regelt. Dabei ist zu beachten, dass beide Parlamentskammern (Sénat sowie Assemblée nationale) hier gleich behandelt werden. Denn diese Gesetze stießen im Sénat auf den heftigsten Widerstand[34]. Nach zweiter Lesung hatte der Sénat erneut die von der Assemblée nationale gestrichenen Vorschriften eingeführt, welche die Anhäufung eines lokalen Amts mit einem Mandat im Sénat erlaubte[35]. Laut der Senatoren sollte die Verfassung eine Differenzierung zwischen Mitgliedern der Assemblée nationale einerseits und des Sénats andererseits erlauben[36]. Dieses Argument stützte sich auf den Art. 24 der Verfassung, gemäß dessen der Sénat der Vertreter der Gebietskörperschaften sei: diese Differenzierung sei also durch die spezifischen Aufgaben des Sénats bedingt[37].
Das Hauptanliegen der Regierung[38] und der Assemblée nationale[39] (nach manchen Auffassungen, sogar des Gesetzgebers als Ganzes, also samt Sénat[40]) bestand aber genau darin, den Status der Mitglieder des Sénats und der Assemblée nationale anzugleichen. Dieses Ziel wurde nur deswegen erreicht, weil die Assemblée nationale als Letzte über den Gesetzesentwurf entschied. Senatsmitglieder sahen darin eine Verfassungsverletzung. Das gesamte Verfahren wurde jedoch vom Conseil Constitutionnel für verfassungsmäßig erklärt (mit Ausnahme der Vorschriften zur Neubesetzung von leer gewordenen Senatssitzen; eine Frage, die sich allerdings unabhängig des Ämterhäufungsverbot betrachtet lässt)[41].
Das Organgesetz des 14.02.2014 sieht eine Unverträglichkeit des Parlamentsmandats mit lokalen Exekutivämtern, d.h. Bürgermeister, Vizebürgermeister, Präsident oder Vizepräsident eines Conseil général, eines Conseil régional oder sog. syndicat mixte sowie der entsprechenden Körperschaften in den Überseegebieten Frankreichs und „jeder anderen durch Gesetz vorgesehenen Gebietskörperschaft“ (Art. 1). Das Organgesetz des 14.02.2014 beendet damit den mit dem Organgesetz des 30.12.1985[42] begangenen Prozess des Verbotes der Ämterhäufung. Dieses Organgesetz verbot nur die Ausübung des Bürgermeisteramtes in Gemeinden von über 20 000 Einwohner, oder des Vizebürgermeisters in den Gemeinden von über 100 000 Einwohnern, zusammen mit einem Parlamentsmandat. Das Organgesetz vom 5.04.2000[43] hat diese Regeln auf Gemeinden von über 3500 Einwohnern ausgedehnt, und sah ferner die Unvereinbarkeit eines Mandats im Europaparlament mit einem Mandat im nationalen Parlament (eine Unvereinbarkeit, die unter der heutigen Rechtslage weiterhin bestehen bleibt).
Bemerkenswert ist, dass das Organgesetz des 5.04.2000 vom damaligen Premierminister Lionel Jospin vorgeschlagen wurde. Lionel Jospin wurde auch zum Leiter des Ausschusses ernannt, welcher den für die Gesetze des 14.02.2014 ausschlaggebenden Bericht[44] verfasste.
Jedoch ist das Verbot der Ämterhäufung noch nicht all umfassend: Parlamentsmitglieder sind innerhalb der Gemeinden und sonstigen Gebietskörperschaften nur vom Präsidenten- bzw. Vizepräsidentenamt (sog. Exekutivämter[45]) ausgeschlossen. Dafür stehen ihnen immer noch andere Ämter offen. Sie dürfen z.B. Gemeinderat, oder Mitglied der beratenden Versammlung einer Gebietskörperschaft werden.
Das „einfache“ Gesetz des 14.02.2014 sieht ähnliche Verbote vor (Art. 1, I), allerdings in Bezug auf ein Mandat im Europaparlament. Hier hatte das Verbotsverfahren der Ämterhäufung auf Unionsebene begonnen, als der Direktwahlakt vom Jahre 1979 die unmittelbare Wahl der Europaparlamentarier vorsah. Bis 1979 war die Ämteranhäufung „obligatorisch“[46], denn die Mitglieder des Europaparlaments wurden von den nationalen Parlamenten aus ihrer Mitte bestimmt.
B. Unvereinbarkeit mit jeglichen Exekutivmandaten
Der ausschlaggebende Bericht trat für die Unvereinbarkeit eines Parlamentsmandats mit den Präsidenten- und Vizepräsidentenämtern in juristischen Personen des öffentlichen Rechts ein[47], d.h. den sog. „derivativen Lokalämtern“ (ein vorheriger Bericht schlug nur die Unvereinbarkeit eines Wahlmandats mit einem Parlamentsmandat vor[48]). Diese werden von dem Berichterstatter der Assemblée nationale, welche diese Vorschriften einführte, wie folgt definiert: „alle Ämter, selbst nichtexekutive Ämter, welche von lokalen Amtsrägern kraft ihres Mandats ausgeübt werden dürfen“[49].
Der Gesetzgeber folgte diesem Vorschlag. Der Art. LO 146 Code électoral sah bereits die Unvereinbarkeit der Ämter des Unternehmensleiters, des Vorsitzenden oder Delegierten des Verwaltungsrats, des Vorsitzenden oder Mitglieds des Direktoriums, des Präsidenten des Aufsichtsrates, des Generaldirektors oder Vizegeneraldirektors, sowie des Vermögensverwalters folgender Unternehmen mit einem Parlamentsamt vor:
– Unternehmen, welche staatliche Beihilfe erhalten;
– Börsennotierte Gesellschaften;
– Unternehmen, deren Haupttätigkeit in der Erbringung von Dienstleistungen oder in der Beschaffung von Material für juristische Personen des öffentlichen Rechts (inkl. Ausländische Staaten) besteht;
– Immobilienunternehmen;
– Unternehmen, welche mehr als die Hälfte des Kapitals eines oben erwähnten Unternehmens besitzen.
Art. 3 des Organgesetzes des 14.02.2014 fügte die gemischtwirtschaftliche Gesellschaft hinzu. Ferner soll gem. Art. 4 des Organgesetzes (künftiger Art. LO 147-1 Code électoral) ein Parlamentsmandat mit den folgenden Präsidenten- oder Vizepräsidentenämtern unvereinbar sein:
– Von lokalen öffentlichen Einrichtungen;
– Des Verwaltungsrates des Centre national de la fonction publique (nationales Zentrum für den öffentlichen Dienst) oder eines Ausbildungszentrums für den lokalen öffentlichen Dienst;
– Des Verwaltungs- oder Aufsichtsrates einer lokalen gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft;
– Des Verwaltungs-oder Aufsichtsrates einer lokalen Gesellschaft des öffentlichen Rechts;
– Einer lokalen Einrichtung für Mitwohnungen zu bescheidenen Preisen.
Diese Verbote sind aufgrund der Rechtsverweisung im Art. 1, II des Gesetzes des 14.02.2014 auch auf die französischen Mitglieder des Europaparlaments anwendbar.
C. Eine demokratische Lösung für Mandatskonflikte
Von besonderer Bedeutung ist auch die Frage der Lösung sog. Mandatskonflikte, d.h. der Situation, in welcher ein nationaler oder europäischer Abgeordneter auch zur Ausübung eines der eben genannten Ämter gerufen wird. Denn im Endeffekt soll die Toleranz des Gesetzgebers für Ämterhäufung an dieser Lösung gemessen werden[50].
Hier werden durch die Art. 6 bis 9 des Organgesetzes, sowie durch den Art. 1 des „einfachen“ Gesetzes bereits existierende Vorschriften nur z.T. geändert. Die Hauptvorschrift ist hier Art. LO 151 Code Electoral, welche die Situation der Parlamentsabgeordneten regelt. Art. 6-3 des Gesetzes über Mitglieder des Europaparlaments des 7.07.1977[51], welches durch das Gesetz des 14.02.2014 modifiziert wurde, verweist auf diese Vorschrift.
Es soll zwischen zwei Situationen unterschieden werden: die sog. „einfachen Unverträglichkeiten“[52] und Unverträglichkeiten, bei welchen ein lokales Exekutivamt auf dem Spiel steht. Mit dem ersteren Begriff wird der Fall erfasst, in welchem ein lokales Amt ohne exekutive Befugnisse auf dem Spiel steht, also unter den Anwendungsbereich des Art. LO 141 Code Electoral fällt. Von solchen Ämtern darf nur eines, zusätzlich zu einem Parlamentsmandat, ausgeübt werden.
In beiden Fällen darf nicht auf das später erlangte Amt verzichtet werden: damit soll eine gewisse Redlichkeit der Kandidaten gewährleistet werden[53]. Diese können also nicht die Wähler dadurch täuschen, dass sie sich zu einem Amt wählen lassen, ohne je die Absicht gehabt zu haben, dieses Amt tatsächlich auszuüben. Im Falle einer einfachen Unverträglichkeit darf aber der Betroffene zwischen den beiden früher erlangten Ämtern wählen. Im Fall einer „exekutiven Unverträglichkeit“ muss er aber auf das früher erlangte Amt verzichten. Damit wird ein Parlamentsabgeordneter, der z.B. später zum Bürgermeister gewählt wurde, zur Niederlegung des Parlamentsamtes gezwungen. Dies soll auch das Ende einer bestimmten Wahlkampftaktik bedeuten, welche darin besteht, die Popularität einer Wahlliste durch Stellung einer berühmten politischen Persönlichkeit an deren Spitze zu steigern, welche jedoch gleich nach der Wahl von dem betroffenen Amt zurücktreten würde[54].
Diese Lösung schützt die Entscheidungsfreiheit der Wähler: diese wissen, dass das zuletzt von einer Person bekleidete Amt tatsächlich von dieser Person ausgeübt wird. Somit wird hoffentlich das Ziel des Berichts vom Jahre 2007[55] erreicht, eine „demokratischere Republik“[56] zustande zu
[1] F.-N. Buffet, G. Labazée, Le cumul des mandats : moins cumuler pour plus d’efficacité – Rapport d’information n° 365 au Sénat, 14.02. 2012, S. 34.
[2] a.a.O.
[3] a.a.O.
[4] S. „Le cumul des mandats, une exception francaise“ in Le Monde am 6.08.2012.
[5] S. J.-E. Gicquel, „Fin du cumul des mandats: la troisième tentative fut la bonne“ in La Semaine juridique – édition générale, n°9, 3.3.2014, p. 260.
[6] Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, Pour un renouveau démocratique : rapport, 11.2012, S. 61.
[7] S. F. Hourquebie, „Le cumul des mandats: clap de fin!“ in AJDA, n° 13/2014, 7.04.2014, S. 733-740
(737).
[8] F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 733.
[9] V, H. Moreigne, « La démocratie à l´épreuve du cumul des mandats » auf dem Blog Tiers Etat, am 25.08.2013 ; s. auch F.-N- Buffet, G. Labazée, loc. cit. (Fn. 1), S. 34, m.w.H.
[10] Allerdings wird eine (substantielle) Entschädigung für die Träger lokaler Mandate vorgesehen, welche auch zur Debatte stand: s. F.-N. Buffet, G. Labazée, La valorisation des mandats locaux par le non cumul-Rapport n° 442 au Sénat, 20.03.2013, S. 27 ff.
[11] J. Tulard, J. Cluzel et al., « Le cumul des mandats législatifs » in Revue des sciences morales et politiques, n°2, 1995, S. 133-159.
[12] M. Debré, „Trois caractéristiques du système parlementaire français » in Revue francaise de sciences politiques , 1955, Vol. 5, n°1, S. 21-48 (27).
[13] F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 6), S. 733.
[14] F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 733.
[15] Gesetz n° 85-1405 des 30.12.1985 sowie Gesetz n° 2000-294 des 5.04.2000.
[16] Als Beispiel hierfür darf P. Fraisseix, „Le cumul des mandats: un mal inévitable mais pas nécessaire » in Mélanges Patrice Gélard, 1999, S. 177 genannt werden.
[17] S. „Qui sont les députés qui cumulent le plus ?“ in Le Monde am 7.10.2009.
[18] S. dazu A. Esmein, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, Band 2, 7. Aufl. 1921, S. 290.
[19] Dies war das Anfangspostulat eines dem Sénat vorgelegten Berichts: „Weniger Anhäufung für mehr Effizienz“: F.-N. Buffet, G. Labazée, loc. cit. (Fn. 1), insb. S. 39 ff.
[20] S. F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 734.
[21] P.-O. Caille, « Le cumul des mandats au regard des expériences étrangères » in Revue du droit public et de la science politique à l’étranger, Bd. 6, 200, S. 1701-1743.
[22] F.-N. Buffet, G. Labazée, loc. cit. (Fn. 10), insb. S. 7 ff.
[23] Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, loc. cit. (Fn. 6), S. 60.
[24] a. a. O.; s. auch Ministère des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, Communiqué du 9.07.2013, abrufbar unter: http://femmes.gouv.fr/le-non-cumul-des-mandats-une-porte-ouverte-pour-la-feminisation-des-assemblees-politiques/ (zuletzt am 5.06.2014 aufgerufen).
[25] S. dazu F. Hourquebie, loc. cit (Fn. 6), S. 733.
[26] Art. 5 I, 1° des Gesetzes n° 72-619 des 5.07.1972: die Parlamentsvertreter aus einer Region werden automatisch Mitglieder des Conseil Régional (des regionalen Rates) der jeweiligen Region. Diese Praxis bestand ab der Gründung der Conseils Régionaux im Jahre 1972 bis zum Jahre 1986, ab welchem Direktwahlen stattfanden.
[27] S. F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 734.
[28] a.a.O: J.-E. Guicquel, loc. cit. (Fn. 5), S. 260.
[29] P. Adnot, zitiert in S. Sutour, Rapport au Sénat n° 832 sur le projet de loi interdisant le cumul des fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur, am 11.09.2013, S. 18.
[30] Argumente des Sénats, zitiert in der Entscheidung des Conseil Constitutionnel des 13.02.2014, n°2014-689; s. auch M. Debré, loc. cit. (Fn. 11), S. 24; sowie P. Weil, „Il faut cumuler les mandats politiques!“ in Le Monde des 20.02.2013.
[31] F.-N. Buffet, G. Labazée, loc. cit. (Fn. 10), S. 9.
[32] Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, loc. cit. (Fn. 6), S. 53.
[33] Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, loc. cit. (Fn. 6), S. 54.
[34] D. Revault d’Allonnes, „Manuel Valls: ‚Chacun sait que le non-cumul des mandats est inéductable’“ in Le Monde am 17.09.2013.
[35] V. Journal Officiel, n°5, 6.01.2014, Sénat: compte rendu intégral de la séance du 15.01.2014, S. 307, 328.
[36] Argumente des Sénats, zitiert in der Entscheidung des Conseil Constitutionnel des 13.02.2014, n°2014-689.
[37] a.a.O.
[38] S. S. Sutour, loc. cit. (Fn. 29), S. 14.
[39] S. Ch. Borgel, Rapport à l’Assemblée nationale du n°s 1173, 1174, am 26.06.2013, S. 27.
[40]F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 735.
[41] Entscheidung des 13.02.2014 (Fn. 31).
[42] Organgesetz n° 85-1405,
[43] Organgesetz n° 2000-245.
[44] Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique (Fn. 27).
[45] „fonctions exécutives“: so der Titel der Gesetze, „loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le député de mandat ou de sénateur“ sowie „loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlament européen“.
[46] F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 737.
[47] Commission de rénovaton et de déontologie de la vie publique, loc. cit. (Fn. 27), S. 61.
[48] Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, Une Vème République plus démocratique, 2007.
[49] Ch. Borgel, loc. cit. (Fn. 39), S. 7.
[50] F. Hourquebie, loc. cit. (Fn. 7), S. 738.
[51] Gesetz n° 77-729.
[52] J.-E. Guicquel, loc. cit. (Fn. 5), S. 418.
[53] a.a.O.
[54] Vgl. S. Sutour, loc. cit. (Fn. 29), S. 35.
[55] Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, loc. cit. (Fn. 48).
[56] So der Titel dieses Berichts: „Pour une république plus démocratique“.
