Wer leitet die französische Außenpolitik?
Verfassungsrechtliche Vorgaben
Audrey Eugénie Schlegel, LL.M.
wissenschaftliche Mitarbeiter am Lehrstuhl für französisches öffentliches Recht
Dieser Beitrag enthält keine Angaben zu den politischen Meinungen des Autors, und widerspiegelt weder die Einstellungen des Lehrstuhls für Französisches Öffentliches Recht, noch der Universität des Saarlandes.
Internationale Medien haben in den letzten Monaten die zahlreichenden Handungen vom französischen Präsidenten Francois Holland auf der internationale Bühne kommentiert[1]. Es sieht so aus, als ob Präsident Holland, trotz Kritiken im Inland und mangelnder Unterstützung, sich jedoch im außenpolitischen Bereich behaupten würde. In Juli fragt sich sogar Die Welt, ob Francois Hollande, der in Frankreich als „weich“ gilt, nicht zum starken Mann Europas worden wäre[2].
Wie konnte sich der (auch in den eigenen Reihen) umstrittene Präsident dermaßen im außenpolitischen Bereich durchsetzen? Einige erklären dieses Phänomen durch die starke Anlehnung am Beispiel seines Vorgängers und Mentors Francois Mitterrand, der für seine deutliche Profilierung in auswärtigen Angelegenheiten bekannt war (Hollande hatte mit dem ehemaligen Präsidenten Mitterand während dessen Amtszeit im Elysée-Palast zusammen gearbeitet). Allerdings hatte der Präsident Hollande vor drei Jahren Laurent Fabius zum Außenminiter ernannt, einen erfahrenen Politiker und Minister, der bereits Mitglieder der Regierung vom Präsidenten Mitterrand gewesen war. Diese Ernennung führte zur Erwartung, dass der Präsident Hollande sich ausschließlich den innenpolitischen Fragen widmen würde.
Doch, als er sich für seine innenpolitischen Entscheidungen immer schärferen Kritiken ausgesetzt sah, und Krise nach Krise auf der internationalen Bühne erlebte, widmete er sich verstärkt der Außenpolitik- und stoß dabei auf die Zustimmung des französischen Volkes[3].
Die Beschäftigung Hollandes mit auswärtigen Angelegenheiten bricht jedoch nicht deutlich mit der Tradition seiner Vorgänger aller politischen Richtungen ab – der Unterschied liege laut Expertern an der Anzahl der internationalen Krisen, die Hollande in seiner Amtszeit erleben durfte[4].
Dass Hollande weiterhin die Außenpolitik seiner Wahl trotz schrumpfender Popularität fortsetzen kann, ist vielleicht weniger den Umständen zu verdanken als der günstigen Verfassungstradition einer starken und prädominenten Rolle des Präsidenten der Republik in auswärtigen Angelegenheiten. Bereits der Präsident De Gaulle, erster Präsident der fünften republikanischen Verfassung Frankreichs, hatte die Außen- und Verteidigungspolitik zu seinem „domaine réservé“ erklärt[5]. In der fünften Verfassung, die auf seine Bedürfnisse zugeschnitten war, lassen sich allerdings kaum Anhaltspunkte für diese Tradition finden. Artikel 5 sieht im Präsident der „Garant […] der Einhaltung der völkerrechtlichen Verträge“[6], Artikel 15 macht aus ihm der Leiter der Armee, und im Artikel 52 der Verfassung wird ihm die Außenvertretung und die Unterzeichnung internationaler Verträge überlassen: diese Vorschriften werden nur teilweise als „Rechtsgrundlage“ des domaine réservé angesehen[7].
Eine Verfassung ist aber mehr als nur eine Norm höheres Ranges: sie besteht auch aus den Traditionen, die sich über die Jahren hinaus bewährt haben (in diesem Sinne verfügt auch das Vereinigte Königreich über eine – zwar ungeschriebene – Verfassung). In den Worten des ersten Präsidenten der fünften Republik besteht eine Verfassung „aus Gedanken, Institutionen und Praxis“[8]. Und in der Praxis der fünften Republik hat sich der Präsident der Republik als Leiter der Außenpolitik etabliert.
In den Zeiten der „Kohabitation“, in welchen der Präsident und der Premierminister anderen politischen Bewegungen gehören, versuchten beide Präsident und Premierminister sich im Bereich der Außenpolitik durchzusetzen. Dem Präsidenten wurde z.B. die Vertretung nach außen überlassen, allerdings lag der Staatshaushalt in den Händen des Premierministers, damit auch das letzte Wort über internationale Aktionen. Sogar Mitteilungen des Außendienstes gingen zunächst an die Mitarbeiter des Premierministers, und wurden manchmal „zensiert“, bevor sie an den Präsidenten weitergeleitet wurden[9].
Kohabitationen kamen dadurch zustande, dass der Präsident der Republik alle sieben Jahre gewählt wurde, während der Premierminister alle fünf Jahren mit den Parlamentswahlen neu ernannt wurde. Hatte zwischen Parlament- und Präsidentialwahlen ein Meinungswechsel innerhalb der Wählerschaft statt gefunden, konnten sich also ein Premierminister und ein Präsident aus entgegengesetzten politischen Richtungen gegenüber stehen. Die beiden ersten Kohabitationen dauerten nur zwei Jahre (1986-1988, 1993-1995), und nach den ersten Spannungen wurde ein Modus vivendi gefunden – auch hinsichtlich der Außenpolitik: schließlich sollte Frankreich sich „mit einer einheitlichen Stimme“ [10]an das Ausland wenden…
Nach der schweren „Kohabitation“ zwischen dem Präsidenten Chirac und seinem Premierminister Jospin wurde die Entscheidung getroffen, der Entstehung einer solchen Situation für die Zukunft vorzubeugen. Dies geschah durch die Änderung der Verfassungsvorschriften über die Amtszeit des Präsidenten der Republik- die erste Verfassungsänderung, die durch Referendum verabschiedet wurde. Aus dem Referendum am 24. September 2000 wurde das Gesetz des 2. Oktober 2000[11]. Mit diesem Verfassungsgesetz wurde die Amtszeit des Präsidenten von 7 auf 5 Jahre gekürzt, damit sollten die Parlaments- und Präsidentialwahlen zeitnah, wenn nicht zeitgleich, stattfinden. Der Gedanke war, dass damit die Mehrheit im Parlament, damit auch der Premierminister und die Regierung, von der gleichen politischen Partei oder politischen Richtung stammen würde, wie der Präsident der Republik.
Auf diesem Weg sollten Konflikte beseitigt werden: der Premierminister würde als rechte Hand des Präsidenten fungieren, und innerhalb der von ihm gesetzen Richtlinie handeln- auch im Bereich der Außenpolitik. Viele sahen diese Verfassungsreform als die Bestätigung der Unterwerfung des Premierministers[12].
Vor allem auf dem Bereich der Außenpolitik. In diesem Bereich kann sich ein Präsident der Republik in Frankreich noch deutlich gegenüber seinem Premierminister – und potenziellem Herausforderer[13]– profilieren. Denn der Premierminister bleibt von einer parlamentarischen Mehrheit abhängig.
Das Parlament verfügt zwar über keine Möglichkeit, den Präsidenten der Repbulik aus seinem Amt zu entlassen – dafür stehen dem Parlament mehrere Druckmittel gegenüber dem Premierminister zur Verfügung. Diese werden in den Artikeln 49 und 50 der Verfassung aufgelistet. Der Premierminister kann entweder anlässlich der Festlegung einer neuen politischen Richtlinie (Art. 49 Abs. 1) oder der Verabschiedung eines Gesetzes (Art. 49 Abs. 3) dem Parlament die Vertrauensfrage stellen, im Falle einer negativen Antwort müsste eine neue Regierung gebildet werden (Art. 50). In den Fällen Art. 49 Abs. 3 gilt das Gesetz als angenommen, wenn innerhalb vierundzwanzig Stunden der Regierung das Vertrauen nicht entzogen wird. Diese Vorschrift ist allerdings nur auf Haushaltsgesetze sowie Gesetze zur Sozial- und Krankenversicherung (also haushaltsrelevante Gesetze) anwendbar. Der Premierminister kann auch den Senat um Genehmigung seiner Politik bitten- mit einer Verweigerung der Genehmigung sind allerdings keine Rechtsfolgen verbunden (Art. 49 Abs. 4). Letztendlich gibt der Artikel 49 Abs. 2 in Verbindung mit Artikel 50 der Nationalversammlung (Assemblée nationale) die Möglichkeit, den Premierminster mit seiner gesamten Regierung zum Rücktritt zu zwingen, sollte ein entsprechender Vorschlag von 1/10 der Versammlung vorgelegt werden, und mit absoluter Mehrheit angenommen werden (Entzug des Vertrauens, oder „motion de censure“). Von dieser Möglichkeit machte die Nationalversammlung allerdings nur zwei Mal im Laufe der fünften Republik Gebrauch, dabei wurde nur das erste Mal der Vorschlag mit absoluter Mehrheit angenommen (1962 wurde damit die Pompidou-Regierung zum Rücktritt gezwungen).
Ferner verfügt das französische Parlament, im Vergleich zum deutschen Bundestag oder zum US-amerikanischen Senat, über vergleichsweise wenige Befugnisse in Sachen Außenpolitik. Bis zur Verfassungsreform vom 23. Juli 2008 bedürften lediglich Kriegserklärungen seiner Zustimmung (Art. 35 der Verfassung)- ein Fall, der nie eingetreten war. Ab 2008 wurde das Parlament am Entscheidungsprozess über Auslandeinsätze der französischen Armee beteiligt: Gemäß Artikel 35 muss das Parlament binnen drei Tagen nach Anfang der Auslandsoperation über den Einsatz unterrichtet werden. In diesem Rahmen muss die Regierung vor allem die mit der Operation verfolgten Ziele nennen. Am Bericht der Regierung kann eine parlamentarische Debatte anknüpfen, jedoch wird nicht über die Operation abgestimmt. Sollte der Einsatz aber mehr als vier Monate dauern, bedarf der Verlängerung der Zustimmung des Parlaments. In diesem Rahmen wurde das Parlament bereits vier Mal seit Inkrafttreten des neuen Artikels 35 der Verfassung am Entscheidungsprozess über Auslandseinsätze, bzw. Verlängerung solcher Einsätze, beteiligt[14].
Die Außen- und Verteidigungspolitik Frankreichs liegt somit in den Händen der Exekutive- eines doppelköpfigen Exekutiven. Auch wenn die Idee einer Hierarchie zwischen Präsidenten und Premierminister vom Präsidenten De Gaulle selbst in seiner Pressekonferenz des 31. Januar 1964 verworfen wurde, bleiben dem Präsidenten verschiedene Möglichkeiten, sich sowohl auf dem Gebiet der Innen- als auch in der Außenpolitik durchzusetzen. Der Präsident soll gemäß Artikel 5 der Verfassung die Funktionstüchtigkeit der Institutionen sowie den Fortbestand des Staates gewährleisten- ein breiter Begriff, mit welchem die Autoren der Verfassung dem Präsidenten den weitgehendsten Einfluss ermöglichen wollten[15]. Ferner wird Artikel 8 der Verfassung, nach welchem der Präsident den Premierminister ernennen soll, dahingehend ausgelegt, dass ihm damit auch die Möglichkeit gewährt wird, ihn zu entlassen (eine Auslegung, die auch in der Praxis bestätigt wurde[16]). Der Präsident führt den Vorstand in den Sitzungen des Ministerrates (Art. 9) und unterzeichnet alle Regierungsverordnungen (Art. 13 der Verfassung): von diesen Befugnissen wurde ein derartiger Gebrauch gemacht, dass sie sich allmählich zu einer Art Veto-Recht des Präsidenten über die Entscheidungen seiner Minister (und seines Premierministers) entwickelt haben[17]. Aus den Artikeln 13 und 21 könnte geschlossen werden, dass der Präsident nur über beschränkte Einzelermächtigungen bei der Ernennung hochrangiger Beamte und bei der Ausübung der Befugnis zum Erlass von Rechtsverordnungen verfügt. Allerdings wurden diese Vorschriften in der Praxis zum Vorteil des Präsidenten ausgelegt[18].
Aufgrund der weiterhin nur eingeschränkten Kontrolle des Parlaments über die Außenpolitik ist somit der französische Präsident seit dem Ende der Kohabitation im außenpolitischen Bereich keinerlei Schranken unterworfen.
Die verstärkte Aktivität des Präsidenten Hollandes auf der internationalen Szene lässt sich also dadurch erklären, dass er seine Tätigkeiten dort ausüben will, wo ihm keine Schranken gesetzt werden (können). Und mit den vermehrten Krisen der letzten Jahre (Krieg in Mali, Kampf gegen ISIS, Ukrainekrise, Flüchtlingsskrise usw.) werden ihm dazu zahlreiche Möglichkeiten angeboten.
[1] WIEGEL Michaela, „Nur noch kurz die Welt retten“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, am 2.10.2015 (http://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/europa/francois-hollande-nur-noch-kurz-die-welt-lenken-13834716.html, zuletzt am 2.10.2015 aufgerufen); SIMONS Stefan, „Frankreich ermittelt gegen Assad“, Der Spiegel, 30.9.2015 (http://www.spiegel.de/politik/ausland/syrien-frankreich-ermittelt-gegen-assad-a-1055490.html, zuletzt am 2.09.2015 aufgerufen).
[2] DAMS Jan, WÜPPER Gesche, „’Wackelpudding’ Hollande wird zu Europas neuem starkem Mann“, Die Welt, 10.07.2015 (http://www.welt.de/wirtschaft/article143830774/Wackelpudding-Hollande-wird-zu-Europas-neuem-starken-Mann.html, zuletzt am 2.10.2015 aufgerufen).
[3] RENNER Romain, „La politique internationale, un motif de satisfaction pour Francois Hollande?“, auf RTL, am 6.11.2014 (http://www.rtl.fr/actu/politique/la-politique-internationale-un-motif-de-satisfaction-pour-francois-hollande-7775205917, zuletzt am 2.09.2015 aufgerufen).
[4] BRIANCON Pierre, „Hollande Unchained“ auf Politico, am 2.10.2015 (http://www.politico.eu/article/hollande-unchained/, zuletzt am 2.10.2015 aufgerufen).
[5] Für mehr Information, s. WOLFRUM Edgar, FÄSSLER Peter, GROHNERT Reinhard, Krisenjahre und Aufbruchzeit, 1996, S. 38f.; WOYKE Wichard, Frankreichs Außenpolitik: von De Gaulle bis Mitterrand, 1987, S. 15.
[6] Aus der Übersetzung des Sprachdienstes des Bundestages.
[7] FOURNIER Antoine-Xavier, La Dynamique du pouvoir sous la V ème République, 2008, S. 52.
[8] Zitiert in: VOGEL Wolfram, Demokratie und Verfassung in der V. Republik“, 2001, S. 279.
[9] FOURNIER Antoine-Xavier, „Le partage des pouvoirs entre le président et le premier ministre sous la Vème République“, in: Bulletin d’histoire politique, Vol. 16 Nr. 3., S. 199-210.
[10] TOURARD Hélène, „La France dans la crise du Kosovo: cohabitation et processus décisionnel“, in: Annuaire francais des relations internationales, Vol. 1 (2000), S. 197-205 (198.
[11] Verfassungsgesetz Nr. 2000-964 über die Länge der Amtszeit des Präsidenten der Republik.
[12] MASSOT Jean, „Quinquennat et présidentialisation“ in L’esprit des institutions, 2003, S. 706f.
[13] In der eigenen Partei würde z.B. der Präsident Sarkozy vom eigenen Premierminister Lionel Jospin konkurrenziert.
[14] Am 22. Sept. 2008b (Verlängerung des Einsatzes in Afghanistan), 29. Januar 2009 (Verlängerung der Einsätze im Tschad, an der Elfenbeinküste, in Lebanon, in Kosovo und in Zentralafrika), am 12. Juli 2011 (Verlängerung des Lebanon-Einsatzes) am 22. April 2013(Verlängerung des SERVAL-Einsatzes in Mali).
[15] MASSOT Jean, „Quelle place la Constitution de 1958 accorde-t-elle au président?“, in La Constitution en 20 questions (Question n°6), 2014.
[16] Ein Bericht des entlassenen Premierministers Rocard in APUVERT Bertrand, Droit Constitutionnel: théorie générale, Vème République, 2004, S. 283 ff.
[17] S. Fn. 15.
[18] Für mehr Informationen, s. GUCHET Yves, Éléments de droit constitutionnel, 1988, S. 344.
